Du droit de vote des étrangers aux élections locales

Tribune libre de Jean-Baptiste Marcillac* pour Nouvelles de France

Ces temps-ci, il est difficile d’ignorer la question du droit de vote des étrangers non communautaires aux élections locales. Le débat fait rage : l’UMP agite ce chiffon rouge sous le museau des électeurs du Front national en montrant du doigt François Hollande. Ce débat m’a fait réfléchir sur des notions un peu oubliées : nation, citoyenneté…

Réflexe de juriste : je suis revenu à notre décalogue républicain : la Constitution. Deux dispositions consacrent l’existence d’assemblées locales élues. L’article 34 prévoit que : « la loi fixe (…) les règles concernant le régime électoral (…), des assemblées locales et (…) ainsi que les conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ». Quant à l’article 72 relatif aux collectivités territoriales, il précise que « ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus ».

À la lecture de ces deux articles, une question semble incontournable : « Qui élit ces assemblées ? ». Elle n’est évidemment pas sans conséquences tant juridiques que politiques.

La réponse logique voudrait que soit électeur local, le citoyen français en âge de voter. Mais tout n’est pas si simple, la cohérence est rarement une règle inviolée en droit. En effet, la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 a élargi la notion d’électeur local.

Avant cette réforme, pas question que d’autres que les nationaux français puissent prendre part aux élections politiques, tant locales que nationales. Ouf ! Tout semblait logique. Tout pourrait sembler l’être encore puisqu’il est toujours inscrit noir sur blanc à l’article 3 de la Constitution que « sont électeurs (…) tous les nationaux français majeurs des deux sexes ». La définition semble claire et a été rappelée par le Conseil constitutionnel dans une décision du 9 avril 1992 (Cons. const., 9 avr. 1992, déc. n° 92-308 DC : Rec. Cons. const. 1992, p. 55 ; GDCC, n° 45).

Mais voici qu’intervient le référendum sur le Traité de Maastricht. Une réforme de la Constitution est rendue nécessaire par l’adoption du Traité, elle intervient le 25 juin 1992. Pourquoi nécessaire ? Parce que le traité a créé la citoyenneté de l’Union européenne (UE) : « Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre» (article 9), et dispose que « tout citoyen de l’Union résidant dans un État membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État » (article 19).

Sauf que la Constitution française prévoyait (et prévoit encore à l’article 2) que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum » et les électeurs, c’est le peuple, donc les nationaux. Or, pour respecter le traité, il faut bien permettre aux ressortissants de l’UE de participer aux élections municipales. Drôle d’imbroglio, un peu complexe mais auquel nous a depuis bien habitués le droit communautaire.

On se décide donc à donner un petit coup de canif dans le texte en ajoutant quelques articles à la fin de la constitution. Parmi eux, l’article 88-3 qui dispose encore actuellement que : « … le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d’application du présent article ».

Quelques observations rapides. D’abord, on pourra s’étonner que ce droit « puisse » être accordé : ce droit « est » accordé, dans chaque commune de France, au risque sinon qu’il le soit à Montauban, mais pas à Sarreguemines (par exemple)… Mais là n’est pas le plus intéressant. Tout le monde n’a pas la plume d’un Michel Debré.
Revenons ensuite à la petite « pirouette » qui consiste à prévoir que les ressortissants communautaires ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint (confirmé par le code général des collectivités territoriales, article LO 2122-4-1) et ne participent pas à l’élection des sénateurs (code électoral art. LO 286-1 et LO 286-2). Il s’agit d’une bien imparfaite transposition des obligations du Traité : le droit de vote et d’exigibilité devait en principe être accordé aux citoyens de l’UE « dans les mêmes conditions » que pour les citoyens français.

Ce faisant, l’inconstitutionnalité pointée ab initio est tout de même évité : la souveraineté populaire ne s’exprime que par le peuple… enfin, désormais, uniquement aux élections nationales ! Quant au maire, officier de police judiciaire dans certaines de ses fonctions, et ses adjoints, officiers d’état civil lorsqu’ils marient, ils doivent toujours être français.

Dans cette « affaire », une notion n’a pas encore été trop maltraitée : celle de citoyenneté. Le droit de vote reste intimement lié à la notion de citoyenneté. Citoyenneté française pour les élections nationales, citoyenneté de l’UE pour les élections municipales.

Pour revenir au débat actuel sur le droit de vote des étrangers aux élections locales, on peut y voir des incongruités d’ordres logique, juridique et politique sans se prononcer sur les motivations profondes, électoralistes.

1 – Logique : les ressortissants communautaires perdent un « acquis » par rapport aux ressortissants d’États non membres de l’UE. On me permettra d’y voir une incohérence avec un projet d’une UE toujours plus fédéraliste, même si ses élargissements successifs (au-delà des frontières du réel continent européen) laissent songeur.

2 – Juridique : ce projet, s’il aboutissait, romprait le lien historique entre la citoyenneté et le droit de vote qui remonte sinon à la révolution française (la constitution du 3 septembre 1791 n’associait pas nationalité et droit de vote et celle du 24 juin 1793 permettait à trois catégories d’étrangers de participer à la souveraineté nationale par le droit de vote), du moins à la république romaine et à la démocratie athénienne. Ce serait donc une rupture fondamentale, et les juristes seraient bien « embêtés » pour manier ces divers concepts, mais en biaisant, ils trouveront certainement un semblant de cohérence. Néanmoins, une « boîte de Pandore » aurait été ouverte car, après tout, selon l’argument avancé, c’est bien à la croissance de l’économie tant locale que nationale que ces ressortissants étrangers participent.

Dans ce cas, pourquoi ne pourraient-ils devenir maires, ou élire les grands électeurs ? Ainsi, « bon an, mal an », le Sénat pourrait être élu par de grands électeurs nécessairement moins sourds aux sirènes de certains communautarismes. Les propositions de loi de la Chambre haute pourraient en être influencées, les amendements aux projets de loi gouvernementaux également.

Ensuite, quitte à violer la notion de citoyenneté aux élections locales, pourquoi ne pas la violer aux élections nationales ? Après le Sénat, pourquoi pas l’Assemblée nationale et l’Élysée ? A ce stade, c’est toute la société qui serait chamboulée. Quant à l’État-Nation moderne, sa mort sans doute inéluctable s’en trouverait accélérée. Bref, une belle mort dans… l’indignité.

3 – Politique : comme déjà mentionné, l’argument avancé pour ce nouveau « contrat social » n’est plus la nationalité, ni la citoyenneté. Loin s’en faut. Désormais, la nouvelle carte d’identité semble être la « facturette » du consommateur. Car ce débat est surtout révélateur d’une tendance désormais lourde en politique : le primat donné à l’économie, sur toute autre considération. On ne juge et ne décide désormais plus guère que sur les points de croissance, en accordant tous ses caprices à une danseuse : la Bourse. Évidemment, c’est la crise. Mais cette tendance est, semble-t-il, structurelle. Faute de doctrine politique, de valeurs profondes des partis de gouvernement (valeurs toujours invoquées mais jamais réellement définies, comme l’Identité nationale, finalement), cette tendance explique que les électeurs soient de moins en moins nombreux à exprimer un vote, et que lorsqu’ils le font, dans un cas sur deux, ce vote soit contestataire.

*Jean-Baptiste Marcillac a été collaborateur parlementaire à l’Assemblée nationale de 2002 à 2011.

Image : une peinture faisant partie de la série “Liberté-égalité-fraternité” de l’artiste Shi Xiang, qui milite pour plus de naturalisations.

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